据新华社5月23日报道，近日，浙江省宁波市投资约2亿元建设的3号线高塘桥站已建成近4年，仍乘客寥寥，周边没有配套道路通达附近小区，利用率不高成“孤岛”，引发社会关注。
另据中央广电总台中国之声，当地群众认为，地铁站建成多年却不能发挥实际作用，是对国家投资的巨大浪费。为何地铁站建成多年，周边配套道路却修不起来？
原来，该站点所在位置及周边区域均是大面积永久基本农田。周边原本规划的一条配套道路不能占用永久基本农田，因此一直修不起来。
地铁站的建设方宁波市轨道交通集团有限公司相关负责人表示，站点选址时就知道那个片区是基本农田，但当年的选址还是通过了上级部门的层层审批。
宁波市自然资源和规划局有关负责人称，将站点设在基本农田区域，主要是原城乡规划和土地利用规划有局部“不合一”的情况，存在规划先行问题。同时，他还表示，“为凸显轨道交通对城市发展的超前引领作用，原宁波市规划局核发了轨道交通3号线一期工程建设项目的选址。”
地铁站周边杂草丛生
开通近四年仅一个出口发挥作用
综合新华社、中央广电总台中国之声报道，近日，记者在现场看到，宁波市3号线一期高塘桥地铁站孤零零地矗立在一大片刚收割完的油菜地里，周边约有农田60亩。其中A、B两个出口由一条便道联通远处的宁姜公路，目前可以通行；C、D两个出口被挡墙封闭，出口大门紧闭，周围杂草丛生有半人高。
在紧邻C出站口西侧的一块菜地里，一位老人正拿着锄头犁地。老人表示，该地铁站已建成近4年，他看这里的地荒着可惜，就开辟成了菜地。
5月11日，高塘桥站C口旁附近老农在菜地里忙碌。图片来源：中央广电总台中国之声
正在菜地里刨土豆的顾姓村民告诉记者，“这个地铁站建在农田中间，不上不下，平时没几个人坐，我可以在这里开荒种地补贴家用。”
据悉，宁波市地铁3号线一期贯穿该市南北，高塘桥站是其中的一个站点，于2019年6月30日投入使用。记者在现场看到，高塘桥站设有A、B、C、D四个出入口，但地铁站安检人员告诉记者，实际发挥作用的只有B口。
宁波市地铁3号线
记者在高塘桥站观察数小时，发现即使在工作日的下班高峰期，在这个地铁站上下站的乘客也不多。AB口和CD口中间有一条施工围挡，目前只有B口出来向西有一条小路通往宁姜公路，而B口东侧是围挡，仍是一条“断头路”。
高塘桥地铁站目前CD口未开通，地铁站点西侧为一大片菜地 图片来源：中央广电总台中国之声
该站点西侧是菜地和大片荒地，周边杂草丛生。东侧是一大片金色的麦田，朝麦田方向望去，不远处就是一大片居住小区。其中和顺家园小区距离高塘桥地铁站直线距离仅100多米。
建在农田里的宁波地铁3号线高塘桥站C出口（新华社记者李平5月16日摄）
居住在和顺家园小区的陈女士表示，她住进小区3年多了，很少到高塘桥站坐地铁。因为这个地铁站与和顺家园小区中间隔了条河，没有道路通行，居民需要绕行近3公里，还不如坐公交车。
电子地图显示，和顺家园小区的市民若要想乘坐地铁出行，只能徒步绕行1.7公里到高塘桥站北面的句章路地铁站或者绕行3.1公里到姜山地铁站。其他小区如馨悦家园、悦众家园、和韵家园等业主，要乘坐地铁也只能绕行。
从高塘桥地铁站C口向东望去是一大片麦地和居住区 图片来源：中央广电总台中国之声
据了解，和顺家园小区居住着2500多户3700多人。“门口有地铁站却坐不了，居民很不满意，反映三年多时间了。”和顺社区干部说。
宁波市轨道交通集团有限公司有关负责人表示，2015年7月高塘桥站选址获批，2017年车站出入口施工，2019年6月建成通车，整个工程花费约2亿元。
据《宁波市轨道交通3号线一期工程环境影响报告书》预测，3号线一期工程2018年开通后，日均客流量为1.13万人次/公里，2021年为1.5万人次/公里。但事实上，目前日均客流量为6000人次/公里至7000人次/公里，仅为规划预测的一半左右。
为什么投资巨大的地铁站乘客寥寥？“因为高塘桥站建在基本农田里，周边规划的商住项目没建起来。连接和顺小区的道路又涉及占用基本农田问题，迟迟动不了工，导致站点日均客流量偏少。”宁波市轨道交通集团有限公司有关负责人说。
宁波轨道交通相关人员：大约是在2014年、2015年的时候选址的这个地铁站，当时永久基本农田还没有那么严格，后来越来越严格了，不是省级或者国家级的重点工程是不允许占用永久基本农田的。
在宁波市，高塘桥站面临的困局并非个例。例如，与高塘桥站临近的句章路站同样被农田“包围”，其C、D两个出口大门紧闭，建而未用。宁波市自然资源和规划局提供的数据显示，句章路站周边300米范围内，有永久基本农田约68亩。
建而未用的宁波地铁3号线句章路站C出口（新华社记者李平5月16日摄）
宁波市海曙区古林镇的5号线布政站，和高塘桥站和句章路站相比，布政站更为偏僻，四周是大面积农田、河塘、高压线，以及尚未拆除还有人居住的破旧房屋。布政站为5号线起始站，于2021年12月开通。目前，该站仅建有CD口，AB口预留了建设位置但还未建成。该站也缺乏配套道路引流，其南侧仅有一条临时道路通往几百米外的城市主干道云林中路。
布政站东侧不远处等待拆迁多年的破旧房屋 图片来源：中央广电总台中国之声
附近多位村民质疑地铁选址，他们表示地铁站位置太过偏僻，四周都是农田，没有完善的配套道路，需要开车或骑电动车到这里再乘坐地铁，很容易堵车。
根据相关国家标准，地铁应布设在城市客运量大的主要客运通道上。地铁线路间、地铁与其他交通系统间的衔接应做到换乘安全、便捷。明知是基本农田，为何还要把地铁站建在这里？国家投资效益无法最大化，到底是谁之过？
“先上车后买票”的心态
宁波规划部门：当初是超前谋划
据中央广电总台中国之声，记者从宁波市规划部门了解到，高塘桥站周边确实为永久基本农田。布政站所在的宁波市海曙区古林镇的政府相关人员也明确表示，布政站周边也是永久基本农田。
我国目前基本的建设程序规定，轨道交通项目是重大的基础设施项目，需要国家进行审批。宁波轨道交通相关人员说，地铁线路选址是由地铁运营部门上报，自然资源和规划部门审批。
对于明知是基本农田却仍规划地铁站点，宁波市自然资源和规划局副局长汪乐军坦言，当初是超前规划，希望后续在合规的前提下，逐步调出永久基本农田。
事实上，我国实行严格的耕地保护制度和土地用途管制制度。对基本农田的规划调整和使用，相关法规早有约束。
根据《中华人民共和国土地管理法》第三十五条规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。
国务院颁布实施的《基本农田保护条例》（2011年修订）第15条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。
2016年，国家相关部委启动全面划定永久基本农田工作。
2017年9月，全国永久基本农田划定工作总体完成。
2018年2月，原国土资源部发布《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》。
从相关政策发布的脉络来看，国家实行严格的耕地保护制度一以贯之。但宁波市轨道交通规划仍以超前谋划为名，在基本农田片区布局规划地铁站点。
对此，汪乐军称，现在的局面还与机构调整前城市总体规划和土地利用总体规划不一致有关。
汪乐军：两规有局部不合一的情况。比如高塘桥站点，当时我们城乡规划的是建设用地，而当时的土地利用规划还保留了一部分的耕地和永农。当时市里的考虑是，像这种重大的基础设施，一定要适度超前，这对城市的发展具有一定的引领性。
另据新华社，一些宁波市民认为，根据相关国家标准，地铁应布设在城市客运量大的主要客运通道上。地铁线路间及地铁与其他交通系统间的衔接，应做到换乘安全、便捷。把地铁站建成“孤岛”，是否符合国家发展地铁的思路，值得商榷。
此外，地铁站投入使用已许久，为何部分出口荒废、配套道路“断联”现象迟迟未有改观？
当地部分干部透露，先前的考虑是，想利用后续土地利用规划修编的窗口期，对永久基本农田布局进行适当调整，逐步推进站点周边道路及商品房的开发。但后续由于机构调整等原因，现有规划落地及配套设施建设情况难以推进。
一些规划专家和基层干部表示，高塘桥站的遭遇，折射了一些地方“先上车后补票”的发展心态，总觉得可以先把事情“张罗”起来，事后再利用国家政策调整的机会“补合规手续”。
耕地保护“红线”不能逾越
据中央广电总台中国之声，北京大学国土空间规划设计研究院副总规划师吴昊天对此表示，轨道线选址的时候就要摸排沿线的土地情况。一般来说，不会存在周围都是基本农田还非要设站点的情况。
广东外语外贸大学土地法制研究院院长高飞对记者表示，所谓当年“多规不合一”的说法并不能成为宁波把地铁站点选址建在基本农田里的借口。
高飞认为，城市基础设施的超前谋划一定是严格建立在规划基础上的。宁波市不能以超前谋划为由，先把地铁站点建在基本农田里，再倒逼上级部门出于民生考虑，允许其调整永久基本农田规划。
据新华社，西南政法大学教授蔡斐建议，要继续深入推进土地规划、城市规划、交通规划、产业规划等多规合一、统筹兼顾，把“一张蓝图干到底”落到实处。更重要的是，“无论出于什么样的建设考虑，无论地方城市发展到了什么阶段，耕地保护这一‘红线’始终不能逾越。”蔡斐说。
针对高塘桥站没有配套道路通达附近小区的问题，当地规划部门表示，根据最新编制的国土空间规划，已在周边规划了一条配套道路方便群众出行作为补救措施，目前正在走相关报批程序。
当地干部表示，他们正对全市127个已建好的地铁站口进行摸排，全面搞清楚哪些地铁站口存在建好后使用效率不高、周边群众出行不方便等问题，加强联动对接，分类分析，有效改进。
编辑|程鹏 杜波 盖源源
校对|段炼
封面图片来源：中央广电总台中国之声
每日经济新闻综合自新华社（记者：李平、顾小立）、中央广电总台中国之声（记者：管昕）
